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Five suggestions to improve the ecological and environmental protection investment and financing mechanism

Published:2020-12-17 Author:Haijiang Group

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對(duì)“十四五”時(shí)期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了明確的目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資是“十四五”期間優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是建立政府投資引導(dǎo)、激發(fā)民間投資活力、形成市場(chǎng)為主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制的急需領(lǐng)域。
為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)綜合運(yùn)用財(cái)政、金融、價(jià)格、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境權(quán)益交易等多種政策工具，加快建立健全多元化生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制。對(duì)此，提出五項(xiàng)建議。

建議一：持續(xù)加大財(cái)政資金投入、強(qiáng)化財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。
應(yīng)深入落實(shí)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，劃定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。按照《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕13號(hào)），跨國(guó)界水體污染防治為中央財(cái)政事權(quán)；放射性污染防治，影響較大的重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治，長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域以及重點(diǎn)海域、影響較大的重點(diǎn)區(qū)域水污染防治等事項(xiàng)，為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)；土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、固體廢物污染防治、化學(xué)品污染防治、地下水污染防治以及其他地方性大氣和水污染防治、噪聲、光、惡臭、電磁輻射污染防治等事項(xiàng)，為地方財(cái)政事權(quán)。
各級(jí)財(cái)政要統(tǒng)籌運(yùn)用一般公共預(yù)算、政府性基金、專(zhuān)項(xiàng)債等多種資金渠道，保障本級(jí)政府生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域支出責(zé)任得到落實(shí)。發(fā)揮中央財(cái)政環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金引導(dǎo)作用，帶動(dòng)地方財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)資本投入。鼓勵(lì)采用生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、股權(quán)投資、綠色獎(jiǎng)補(bǔ)、貼息等財(cái)政支出方式，撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的生態(tài)環(huán)保投入。

建議二：完善綠色金融投向結(jié)構(gòu)、發(fā)揮好金融的支持作用。
當(dāng)前，我國(guó)綠色貸款余額超過(guò)10萬(wàn)億元，占企事業(yè)單位貸款余額的10%左右，境內(nèi)外貼標(biāo)綠色債券年度發(fā)行金額超過(guò)3000億元人民幣，綠色金融為生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目實(shí)施提供了重要保障。
但目前生態(tài)環(huán)保活動(dòng)投資回報(bào)機(jī)制普遍不健全，深綠領(lǐng)域比淺綠領(lǐng)域更加不完善。相比稅收、財(cái)政、價(jià)格等政策對(duì)細(xì)分行業(yè)的精準(zhǔn)調(diào)節(jié)，現(xiàn)有綠色金融政策對(duì)綠色領(lǐng)域未進(jìn)一步區(qū)分。采用簡(jiǎn)單劃分方式，水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治等生態(tài)產(chǎn)業(yè)化活動(dòng)可稱(chēng)之為“深綠領(lǐng)域”，清潔能源、新能源汽車(chē)、綠色交通、綠色建筑等產(chǎn)業(yè)生態(tài)化活動(dòng)可稱(chēng)之為“淺綠領(lǐng)域”。從綠色信貸數(shù)據(jù)可以看出，“淺綠領(lǐng)域”綠色信貸比例高達(dá)近90%，“深綠領(lǐng)域”綠色信貸比例占10%左右。“十四五”時(shí)期，應(yīng)發(fā)揮針對(duì)性、差異化綠色金融政策調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化“深綠領(lǐng)域”和“淺綠領(lǐng)域”在綠色信貸、綠色證券、綠色基金、綠色信托、綠色租賃、綠色保險(xiǎn)等產(chǎn)品中的構(gòu)成。進(jìn)一步完善宏觀審慎評(píng)估體系，將再貸款和再貼現(xiàn)資金向綠色領(lǐng)域尤其是“深綠領(lǐng)域”傾斜。提高綠色信貸中“深綠領(lǐng)域”的比例，推動(dòng)保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金等長(zhǎng)期資金投資“深綠領(lǐng)域”。支持開(kāi)發(fā)綠色債券指數(shù)、綠色股票指數(shù)以及相關(guān)產(chǎn)品，推進(jìn)綠色資產(chǎn)證券化。

建議三：加大生態(tài)補(bǔ)償力度、拓寬補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域和范圍。
當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度或機(jī)制主要表現(xiàn)為三個(gè)層次：一是上級(jí)政府為引導(dǎo)下級(jí)政府加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、保護(hù)及修復(fù)而設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付。例如，中央財(cái)政自2008年起設(shè)立的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，資金規(guī)模從2008年的60億元增加到2019年的811億元。二是上級(jí)政府通過(guò)重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)規(guī)制措施促進(jìn)下級(jí)政府間建立起橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。例如，重慶市通過(guò)設(shè)置森林覆蓋率約束性考核指標(biāo)，明確各方權(quán)責(zé)和相應(yīng)管控措施，形成森林覆蓋率達(dá)標(biāo)地區(qū)和不達(dá)標(biāo)地區(qū)之間的交易需求。三是流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償。例如，在財(cái)政部和原環(huán)境保護(hù)部指導(dǎo)下，皖浙兩省開(kāi)展新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，是國(guó)內(nèi)首次探索跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
“十四五”時(shí)期，建議仍以這三種形式生態(tài)補(bǔ)償為重點(diǎn)，進(jìn)一步加大生態(tài)補(bǔ)償力度，拓寬生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域與范圍，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與方式。

建議四：穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)境權(quán)益交易、推動(dòng)環(huán)境治理市場(chǎng)化。
環(huán)境權(quán)益包括排污權(quán)、碳排污權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)等。從2001年開(kāi)展我國(guó)首例真正意義上的SO2排放權(quán)交易，到2002年啟動(dòng)總量控制下的SO2排放權(quán)交易，再到2007年排污權(quán)交易從場(chǎng)外走進(jìn)場(chǎng)內(nèi)，最后到2011年7個(gè)省市啟動(dòng)地方碳交易試點(diǎn)工作，我國(guó)排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易逐步發(fā)展完善。2000年以來(lái)，在水利部指導(dǎo)下，浙江、寧夏、內(nèi)蒙古、福建、甘肅、新疆、河南等地開(kāi)展水權(quán)交易實(shí)踐探索。2017年浙江省、福建省、河南省以及四川省啟動(dòng)用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。總體來(lái)看，我國(guó)環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制尚不完善。
“十四五”時(shí)期，要全面推行排污許可制，推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易。建立健全環(huán)境權(quán)益初始分配制度，創(chuàng)新有償使用，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)，以較低成本實(shí)現(xiàn)資源能源消耗、環(huán)境污染排放總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)任務(wù)。

建議五：健全投資回報(bào)機(jī)制、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。
投資回報(bào)機(jī)制不健全制約生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域多元化投融資機(jī)制的建立與完善。“十四五”時(shí)期，要加快落實(shí)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》，具備條件的城市要研究探索將管網(wǎng)運(yùn)行費(fèi)納入城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)。充分考慮生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，在滿(mǎn)足財(cái)政承受能力論證要求的前提下，各地不應(yīng)以政府付費(fèi)作為生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目的入庫(kù)限制條件。在各地剩余的政府財(cái)政承受能力范圍內(nèi)，PPP項(xiàng)目要優(yōu)先向生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目?jī)A斜。在區(qū)域和項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)層面積極推行生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)模式，區(qū)域?qū)用嬉哉疄橹鲗?dǎo)，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、前瞻布局及資源統(tǒng)籌作用，項(xiàng)目層面以企業(yè)為主導(dǎo)，凸顯技術(shù)創(chuàng)新、成本控制及價(jià)值創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)。

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